记者了解到，在48号文件下发前，省级以下的工商质检系统，从1999年开始，一直施行"垂直管理"制度，所谓垂直管理，即是下级政府的工商、质检系统的主要负责人，由上级政府的工商、质检部门任命，而下级政府两大系统的人员工资，则由上级财政拨付。

        国家行政学院行政管理系教授汪玉凯告诉记者，在中国的行政管理体制中，实施省以下垂直管理的领域并不多，到目前为止，也只有土地管理和工商质检、药品监督等三大领域。

        "问责"倒逼"严管"

        按照国办发[2011]48号文件要求，省级以下工商、质检系统改制后，行政编制分别纳入市、县行政编制总额，所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理。

        该文件还要求要加大食品安全监管财政投入力度，改变收费罚没收入按比例提成返还的做法，行政执法、技术装备、检验检测所需经费全部纳入财政预算，中央财政给予必要支持。

        "主要是为了明确地方政府对食品安全的责任，尤其是地市级政府对本地食品安全问题的责任。"浙江省质检局的一位官员向记者表示，在原有的垂直管理体制下，本地质检、工商系统向上级政府的质检、工商部门负责，这两大系统的日常运作与监督管理基本独立于本地政府，一旦出现食品安全事件，在问责的主题上，存在一定的争议，而这样往往不利于强化当地政府对本地食品安全问题的责任意识。

        中国的食品安全监管体制，一直以来是多头监管、分段负责。《食品安全法》出台后，仍然是农业、质量监督、卫生、食品药品监督以及工商五个部门共管。在所谓的"从土地到餐桌"的全程监管中，监管空白和职能交叉的问题屡见不鲜，而工商和质量监督部门之间的职能分配问题也一直存在争议。

        也正因如此，48号文件指出，随着形势的发展变化，特别是2009年《食品安全法》公布实施以来食品药品监督管理体制调整为分级管理后，工商、质检仍施行省级以下垂直管理，已经不能适应新形势下市县政府统一领导本行政区域内食品安全监督管理工作的需要。所以，必须做出调整。

        然而，对于工商、质检两大系统的地方工作人员来说，前几年刚刚理顺垂直管理模式，突然面对又要改制的消息，颇为突然，而事先并无征兆。